(14)也有学者认为，对于复杂的政治、经济、文化、社会方面立法来说，仅从权限和条文来判断是否抵触，标准过于简单，而通过立法精神和目的来判断才是最好方法。

共享公共数据的可信度，直接影响到再生产公共数据的信用基础。或者依据特定行为责任主体的责任承担能力，提供相应的承诺，类似于人的担保。

这种治理方案，需要从公共数据内部数据的质量管理的框架中延伸出来，将公共数据流通秩序作为其规范视野中同等重要的治理要素。但是，参与到特定社会活动中的各方，都有理由相信大家是在相同的秩序条件下行为的，因此，对于各自的行为方式、行为选择过程中的风险分配机制以及出现争议后的责任承担和救济方法，有着大致相同的估计。(19)公共数据的开放利用对于数字化社会治理显然必要，但也并非没有限度。而公共性信息化系统很难做到完全的市场化竞争，也不太可能对已经完成建设的系统进行任意替换。其主要的表现即是，在公共数据处理过程中，对数据的采集、存储、传输等环节，提供全生命周期的技术性保障。

(32)即便随着各种公共数据相关技术标准的陆续出台，逐渐走向成熟完善的各种数据相关标准体系在逐步填补数据规范空白的同时，今后也必然会产生提出标准规范的体系性、统一性、协调性的系统化治理需求。公共数据作为社会生产的关键资源要素和价值载体的特性，使得公共数据资源一旦进入开放的环境之中，其价值实现和关联权益的规范性影响，在现有的以技术治理为主要内容的公共数据治理架构下将无法有效调控。[10] 李德旺、叶必丰：《地方变通立法的法律界限与冲突解决》，载《社会科学》2022年第3期，第95页。

（一）完善海南自贸港法规审查的制度规范 从规范层面来讲，仅靠法律解释无法从根源上解决《海南自由贸易港法》所带来的立法体制性问题。这种以事前批准加事后备案为内容的双重沟通机制，在所有法规包括变通性法规中是独一无二的。其二，海南省层面可能认为，目前通过的海南自贸港法规并不涉及保留事项的内容，故而仅需报送备案，无需启动报请批准程序。[20] 比如《海口市智慧城市促进条例》属于设区的市的地方性法规，其题头下以明显信息注明：2021年10月29日海口市第十六届人民代表大会常务委员会第五十次会议通过，2021年12月1日海南省第六届人民代表大会常务委员会第三十一次会议批准，2022年2月1日起施行。

但这一假设的前提是，法规制定机关同时向全国人大常委会和司法部进行报送备案。海南自贸港法规可以对法律或者行政法规作出变通规定，是一种崭新的地方立法变通形态，不仅丰富了海南省的地方立法格局，也发展了我国法源体系中的法规谱系，而且可以涉及法律或者行政法规的保留事项。

党的十八届四中全会提出，把所有规范性文件纳入备案审查范围。因此，为保证国家法制统一，通过备案审查实现对其制定权的有效监督就成为重要的实践问题。[39] 郑磊：《备案审查工作报告研究》，中国民主法制出版社2021年版，第132页。[29] 这一现象并非个例，如浦东新区法规现已备案登记6部，报送备案的时间集中在2022年1月和3月。

就报送批准来看，海南自贸港法规不同于同样需要报批的设区的市的地方性法规和民族自治地方的自治法规。[15] 王春业认为，过度强调形式上的一致是对法治统一含义的误解，法治统一应当主要体现为地方立法对国家法律的服从和尊重，体现为所有的地方立法的不同必须得到国家最高立法机关的允许和授权。三、海南自贸港法规备案审查的实践困境 事前批准和事后备案相结合的双轨制审查虽然具有重要的预设功能，但其实践状况却不明显，其中既隐含着多种可能的实践性作法，也具有深度的实践困境与隐忧。但是，由于纸质文件仍然是法规、司法解释的重要载体，也是国家机关公文的主要形式，[36]纸质化的报备存档程序也不应废弃，而是可以作为数字化信息平台的辅助、代表地方法规标准文本[37]的公布。

注释: [1] 习近平：《在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上的讲话》，载《人民日报》2018年4月14日，第2版。我国备案审查工作目前已经被全面激活，[40]备审报告和典型案例的公布也引起理论界和实务界的广泛关注，但备案审查结论存疑或法规未获批准时救济机制的缺失，可能影响备案审查效果的实现。

[13] 贺海仁：《中国法治的结构转型及其内在挑战》，载《河北法学》2021年第8期，第10页。[21]因此，笔者认为，此类海南自贸港法规如若涉及保留事项必须经过报请批准程序方可生效。

[4] 在《海南自由贸易港法》通过的当天，全国人大常委会以决定的形式授权上海市人大及其常委会制定浦东新区法规。[23] 原全国人大法律委员会乔晓阳主任委员形象地将备案审查工作形容为鸭子凫水，意思是虽然从水面上看起来鸭子保持不动，但鸭子的脚在水下还是很忙的。[1]其中，之所以将法治排在首位，正如总书记一再强调的那样，法治是最好的营商环境。一方面，海南自贸港法规和经济特区法规都是因改革探索的目的，由全国人大或其常委会采取授权的形式赋予相应省市以地方立法变通权，同属于我国的改革型地方立法变通机制。参见叶洋恋：《央地关系视域下的中国自贸区制度法治化建设：困境、障碍和完善进路》，载《河北法学》2021年第4期，第120页。参见侯学勇：《设区的市地方性法规批准制度的宪法回归》，载《政法论坛》2020年第6期，第66页。

[17]举轻以明重，海南自贸港法规作为法规之一属于典型的备审对象，其纳入备审范围自是理所当然。在三种必须事前报批的法规中，民族自治地方的自治法规具有较为悠久的报批实践，设区的市制定的地方性法规自2015年《立法法》修改以来也积累了7年多的经验。

[32]修改《立法法》有助于从根本上避免立法滞后和立法资源的浪费。特别是全国人大及其常委会对特定地方的立法授权，在使立法变通权限不断多样化的同时，还出现了以特定地名+立法事项为名称的法规类型，使授权性地方立法日益具有明显的个别化和碎片化倾向。

参见王春业：《论我国特定区域法治先行》，载《中国法学》2020年第3期，第125页。因此，基于改革目的而创设的地方立法变通权，不能过度减损法制统一的价值。

[25] 王建学：《改革型地方立法变通机制的反思与重构》，载《法学研究》2022年第2期，第41页。[15]海南省人大及其常委会被赋予具有更大变通幅度的自贸港法规制定权，更容易使海南省形成区域性法制壁垒，与全国性的法制统一要求形成内在张力。从理论逻辑上看，似乎海南自贸港法规的备案数据纳入经济特区法规的可能性相对合理。这是否意味着现有海南自贸港法规尚未涉及法律或行政法规保留事项，故此经由海南省人大及其常委会通过后直接公布施行，从未启动过报请批准程序呢？或是第二种可能？即：现有15件海南自贸港法规，确有部分法规内容涉及法律或行政法规保留事项，且已经提请批准并获得批准，只是对外尚未公开报请批准的信息，也未曾在制定机关公告中和法规题头下予以注明。

无论实际情况系属前文所推测的任何一种可能情形，从规范层面来讲其实都存在无法解释的理论困境。因此，为避免因备案审查结论存疑或是法规未获批准，从而导致地方立法积极性减弱，甚至致使公众质疑备案审查制度的正当性，备案审查工作也应加强制度能力建设。

备案审查可以作为沟通社会主义法制统一与地方立法变通之间的桥梁，消解两者之间形成的内在张力，有助于在最小化减损法制统一的基础上实现自由贸易港制度的顶层设计法治化。[5] 有学者从央地关系的视角分析，认为我国自贸区法律制度的推行受到中央和地方管理权限，特别是法律权限的限制。

一方面，在备审年报作出时，部分经济特区法规尚未满30日的报送备案期限。[26]事实上，在《海南自由贸易港法》获得通过以前，海南省人大常委会已经制定了5部涉及自贸港法治建设内容并冠以海南自由贸易港之名的法规，[27]其性质应当是经济特区法规而非海南自贸港法规。

社会主义法制因统一而有尊严，因有尊严而有权威。设区的市在2015年地方立法权扩容以后具有非常庞大的立法体量，因此需要由省级人大常委会通过事前批准对其制定的地方性法规进行特别的监督。从其变通的事项范围来看，海南自贸港法规主要针对贸易、投资及相关管理活动，但可以对法律或行政法规保留事项作出规定。备案审查工作长期面临着全覆盖的审查要求与制度能力建设不足的矛盾，海南自贸港法规变通性强、颁布速度快、立法数量多的特性，决定了其更契合和需要统一化的备案审查信息平台的搭建。

而海南自贸港法规作为一种法源形式，仅海南省一个省级行政区域作为立法主体和范围，其报送批准的适用条件或标准是其内容涉及法律或行政法规保留事项，但备案或批准两个轨道的扳道工则是海南省人大常委会。其变通力度超过既有各类变通性法规，容易造成区域性法制壁垒。

值得思考的是，在对地方的立法赋权呈现出积极态势的情况下，在未来进一步深化改革开放过程中，是否会基于改革探索的需求而出现其他形式的地方立法变通权，或是我国其他自贸区是否会升级为自贸港而需要单独的授权立法？如何将其立法机制和相应的备案审查机制妥当地安置在中国特色社会主义法治体系之中？ 前述问题均须在未来《立法法》修改过程中予以统筹考量。张明，天津大学法学院博士研究生。

[16]目前，地方人大常委会带有法规性质的决议和决定、地方政府规章、地方两院规范性文件等非典型备审对象均已经纳入备案审查工作的对象范围。《海南自由贸易港法》规定的备案审查在广义上包括了批准审查，呈现为双轨制形态